土地難題 取消“雙軌制”只是第一步

    在這樣一種非市場化或者說市場化程度有限的土地市場總體格局下，過分冀望高估“取消土地供應(yīng)雙軌制”的“減少特權(quán)用地，有利于公平競爭”價值，顯然有些天真。

    國土資源部近日透露，全國將逐步擴(kuò)大有償使用國有土地的覆蓋面，按照資源市場配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。專家表示，取消雙軌制能減少特權(quán)用地，有利于公平競爭(9月18日《京華時報》)。

    應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“取消土地供應(yīng)雙軌制”確實(shí)具有某種“減少特權(quán)，有利公平”的積極作用。畢竟，相比于完全訴諸行政權(quán)力的“無償劃撥”，“土地實(shí)行有償使用”的確是一種更為市場化、也更能體現(xiàn)“公平競爭”市場原則的土地資源配置方式。一方面，可以大大壓縮行政權(quán)力利用“無償劃撥”進(jìn)行權(quán)力尋租、土地腐敗的空間；另一方面，對于土地使用者來說，“取消土地供應(yīng)雙軌制”也會為不同市場主體之間帶來一種更為平等的市場競爭環(huán)境。比如，無論是國有企業(yè)，還是民營企業(yè)，均須一視同仁地支付土地使用成本。

    不過雖然如此，對于“取消土地供應(yīng)雙軌制”的公平價值，筆者以為，仍然不宜過分高估。首先，應(yīng)當(dāng)看到，“取消土地供應(yīng)雙軌制”雖然確有利于公平的一面，但與此同時，它同樣也具有副作用的一面。比如，可能進(jìn)一步推高用地成本的副作用，助長和加深政府對“土地財政”依賴的副作用。眾所周知，長期以來我國房價之所以居高不下，“土地財政”規(guī)模的日趨龐大(2010年全國賣地收入2.7萬億元，增幅超70%)、地方政府對此依賴程度的不斷加深，“土地有償使用”以及相應(yīng)的“土地招拍掛”正是其基本的制度背景。

    更為重要的是，“取消土地供應(yīng)雙軌制”誠然具有市場化的性質(zhì)，但從理想完善的土地“市場化”角度看，它所體現(xiàn)出的市場化程度、深度，事實(shí)上仍是非常有限、淺表的——遠(yuǎn)不足以根本改變整個土地管理供給領(lǐng)域，總體上仍由“行政權(quán)力主導(dǎo)”的非市場化基本格局。比如，土地供應(yīng)雖然以“有償”取代“無償”，但是土地供應(yīng)的具體數(shù)量、時間、空間，仍然完全掌握在政府手中；同時，土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的土地規(guī)劃，也仍完全由政府作主。而更為關(guān)鍵的一個非市場化事實(shí)又是，無論“有償使用”還是“無償劃撥”，在目前我國的土地市場，政府不僅是土地的公共管理者，也是唯一壟斷的土地供應(yīng)者和所有者。

    在這樣一種非市場化或者說市場化程度有限的土地市場總體格局下，過分冀望高估“取消土地供應(yīng)雙軌制”的“減少特權(quán)用地，有利于公平競爭”價值，顯然有些天真。必須充分意識到，囿于“行政權(quán)力主導(dǎo)”且權(quán)力缺乏有效制約的基本制度環(huán)境，即使沒有“無償劃撥”，權(quán)力尋租的空間和可能性仍是很大的。比如，“土地招拍掛”過程中的各種暗箱操作、事先約定，政府官員利用手中權(quán)力通過變更土地用途、規(guī)劃來獲得腐敗利益。另一方面，如果政府在土地市場上扮演的多重角色(既是土地監(jiān)管者，又是土地所有者)之間，總是充滿不可避免的內(nèi)在矛盾沖突，那么，僅僅進(jìn)行枝節(jié)上的修補(bǔ)，都是無法根本實(shí)現(xiàn)“減少特權(quán)、有利公平”的理想目標(biāo)的。(張貴峰)