“新36條”能否帶來“國退民進”？

    近期國務院出臺了俗稱“新36條”的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，希望民間資本能起到拉動經(jīng)濟增長和調(diào)整經(jīng)濟結構的作用。

    然而由于原有利益集團和舊有體制的存在，民間資本進入能源、電力、交通等領域發(fā)展的空間有限。真正落實民營資本健康發(fā)展還需要后續(xù)扶持政策和配套措施的出臺。

    “新36條”出臺

    政府出臺政策鼓勵和引導民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領域。2010年5月13日國務院發(fā)布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“新36條”）鼓勵民間投資。實際上“新36條”并非政府第一次出臺鼓勵民間資本投資的政策。

    2005年，國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（簡稱“非公36條”），明確允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領域。然而由于缺乏執(zhí)行的細則，民間投資不僅沒有實質(zhì)性的改善，反而愈加惡化，截至2008年，私人控股在電力、熱力生產(chǎn)和供應鏈中只占13.6%，金融業(yè)占9.6%，在計算機服務和軟件業(yè)中占7.8%，在交通運輸倉儲和流通業(yè)中占7.5%，水力、環(huán)境和公共設施管理業(yè)中只占了6.6%，在石油、電信、鐵路等領域所占比例可以忽略不計。

    與“非公36條”相比，“新36條”增加和細化了鼓勵民間投資進入的領域?！胺枪?6條”是針對非公有制經(jīng)濟，“新36條”則直接針對民間投資，相對此前的整個非公經(jīng)濟范圍有所縮小，但也更加明確，同時突出了執(zhí)行性和操作性?！胺枪?6條”的準入行業(yè)包括壟斷性行業(yè)、工業(yè)事業(yè)和基礎設施建設、社會公共事業(yè)、金融服務業(yè)、國防科工業(yè)、國企重組?！靶?6條”明確鼓勵的領域包括交通運輸、水利工程、電力、石油天然氣、電信、土地整治和礦產(chǎn)資源開發(fā)、市政公用、政策性住房建設、醫(yī)療服務、教育和社會培訓、社會福利、金融、商貿(mào)流通物流、國防科工、國企重組。

    政府出臺“新36條”旨在持續(xù)拉動經(jīng)濟增長、調(diào)整經(jīng)濟結構。短期看，“新36條”出臺是希望民間資本能在4萬億計劃后起到繼續(xù)拉動經(jīng)濟的作用，同時部分修正救市產(chǎn)生的影響。2008年以來，為應對國際金融危機沖擊，政府投資大幅增長，民間投資并沒有被有效拉動，政府的4萬億投資屬于非常態(tài)下的緊急措施，具有不可持續(xù)性，接手政府投資的只能是民間資本。

    過度寬松的財政貨幣政策導致地方政府投資沖動急劇上升，政府投融資平臺爆炸式發(fā)展，有可能引發(fā)財政危機并轉變?yōu)榻鹑谖C，央行不得不頻繁通過提高準備金率、發(fā)行央票等手段控制和管理流動性。

    在這種情況下放寬民間投資領域，有利于補充地方政府資金缺乏的問題，也有利于緩解政府投融資平臺的壓力。在目前流動性過剩情況下，“新36條”的出臺為民間資本創(chuàng)造更多的投資渠道，能起到疏散資本對于包括樓市、各類農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的炒作，有助于緩解通脹壓力。

    長期來看有助于解決經(jīng)濟發(fā)展中的各種問題。引進民間資本有助于改變過去國企只注重搶占市場份額，忽略市場的深度開發(fā)的局面，而在公平公正的市場競爭環(huán)境下，有助于調(diào)動各類企業(yè)的活力，改變過去粗放型經(jīng)濟增長的模式，相應的就業(yè)、貧富差距等很多社會問題的解決都將得到促進。

    同時由于民間資本跟經(jīng)濟規(guī)律的聯(lián)系更為緊密，面對市場過剩，民資的調(diào)節(jié)能力會更加高效。    

    民營資本進入壟斷行業(yè)前景

    民間資本進入石油、天然氣領域面臨諸多困難?！靶?6條”允許民營企業(yè)進入過去不被允許的石油勘探、開采等領域。能源開采行業(yè)存在著較高的利潤率，民間資本有著強烈的進入沖動，例如煤炭開采和洗選業(yè)，2008年和2009年，行業(yè)資產(chǎn)收益率分別為13.5%和10.3%；同期石油和天然氣開采業(yè)更達到37.2%和16.2%。民間資本不具備獨立開房油氣勘探的空間，且缺乏與國有企業(yè)合作的機會。國內(nèi)可供勘探開發(fā)的陸地區(qū)塊基本被中石油和中石化兩個巨頭所壟斷，而中海油則擁有大部分海上區(qū)塊的開發(fā)權，民營公司取得區(qū)塊開發(fā)權的可能微乎其微。

    盡管“新36條”提出，支持民間資本與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)，但是對于國內(nèi)的區(qū)塊，國有企業(yè)不缺技術、資金，沒有動力和民營企業(yè)合作；而對于國際區(qū)塊，為了得到所在國政府更多支持，國有企業(yè)也更愿意和當?shù)啬茉垂竞献鳌γ駹I資本來說，參與油氣的儲運和管道輸送設備以及銷售工作更具有可行性。

    相比開采環(huán)節(jié)的高風險和準入難，儲運環(huán)節(jié)的盈利較穩(wěn)定，民營企業(yè)參與的積極性會比勘探行業(yè)要高，另外與開采領域相比，石油巨頭更有可能放開這部分業(yè)務。目前國內(nèi)原油資源基本上由三大石油集團控制，進口原油還基本上處于少數(shù)幾家公司專營，使得國內(nèi)市場成品油資源主要依靠三大石油集團來提供，成為民營企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

    民間資本進入新能源希望更大。民營企業(yè)大規(guī)模進入火電、水電和核電建設不現(xiàn)實。目前火電企業(yè)利潤受煤價上漲擠壓，而煤電聯(lián)動遲遲難動，行業(yè)進入“不賺錢”階段，很難吸引民營資本進入；就水電而言，已有的水電資源已基本被瓜分完畢，民營資本只能做一些規(guī)模較小的水電開發(fā)。核電因為其資本投入規(guī)模大、建設周期長，所需資金非普通民企能夠承擔的，且核電由于盈利前景廣闊和利潤豐厚，民營資本面臨幾大電力央企有力的競爭。

    目前在在很多新能源領域，例如太陽能光電和光熱設備制造等民間資本占主要地位。國家在新能源領域的技術研發(fā)投入尚處于較低水平，未來政府對于風能電站和太陽能電站，以及地熱、生物質(zhì)能等其他可再生能源開發(fā)的支持、補貼政策的出臺都將提高新能源的盈利，有助于刺激民營資本的進入。

    恢復投資者的信心是民間資本進入交通部門的當務之急?！胺枪?6條”中規(guī)定，在鐵路、民航等領域中，非公有資本可以參股等方式進入；而“新36條”則有所放寬，鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目。

    存在民營資本與國有企業(yè)不同的準入門檻，投資者缺乏信心。2005年“非公36條”出臺后，民航業(yè)是壟斷行業(yè)中對民間投資開放力度最大的；春秋航空、奧凱航空、吉祥航空、東星航空等民營航空公司紛紛起航；但是去年在經(jīng)歷了集體大虧損后，民營航空紛紛退出，民航業(yè)“國進民退”趨勢更加明顯。主要原因是航空業(yè)具有資金密集的特點，但由于國內(nèi)金融體制的種種限制，民營航空很難從銀行獲得貸款。另一方面，民營交通企業(yè)無法獲得具有較好經(jīng)濟利益的線路，類似京滬穗三大城市間的黃金航線，民營航空根本難以進入；2005年國家開放鐵路行業(yè)允許民間資本進入，但是鐵路是鐵道部統(tǒng)管，民營企業(yè)只能占很小的股份且不可能取得經(jīng)營權。

    未來支線和專線應該是民間資本在交通領域的發(fā)展方向。

    民間資本進入金融領域，村鎮(zhèn)銀行將成為突破口。“新36條”適度放開對民間資本進入村鎮(zhèn)銀行的限制。根據(jù)之前的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人和最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構,且該機構的持股比例不得低于25%；“新36條”不僅提出放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制，還鼓勵民間資本發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行。目前很多民間資本成立了小額貸款公司，但是苦于不能吸收存款的規(guī)定無法解決自身的融資問題，村鎮(zhèn)銀行則可以吸收公眾存款，因此“新36條”無疑會刺激眾多小額貸款公司像村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。

    將民間資本引入村鎮(zhèn)銀行符合目前中國金融體系的要求。在4萬億經(jīng)濟刺激計劃逐漸退出之際，中國的經(jīng)濟增長需要中小企業(yè)的健康發(fā)展來支持，但是房地產(chǎn)市場的調(diào)整以及地方政府融資平臺涉及的貸款風險都使各級商業(yè)銀行無力解決同樣風險較高的中小企業(yè)融資問題。大量民間資本設立村鎮(zhèn)銀行，將有效地改變中小企業(yè)融資難的現(xiàn)狀，同時民間資本無論是在對當?shù)仄髽I(yè)以往經(jīng)營狀況了解上，還是對于企業(yè)發(fā)展的實時跟蹤上都較商業(yè)銀行有著先天優(yōu)勢，對中小企業(yè)貸款的風險將被大幅度降低，因此民間資本進入村鎮(zhèn)銀行有望得到有關部分的大力支持。目前“新36條”只是從整體層面上的“鼓勵和引導”，具體的發(fā)展效果要看銀監(jiān)之后出臺的操作細則。

    “新36條”能否落實的關鍵

    未來鼓勵民間資本投資的相關政策還會陸續(xù)出臺?！靶?6條”的真正落實有待于相關細則的制定，以及有無具體部門專門監(jiān)督，否則可能面臨各相關部門和地方的惰性，甚至來自利益集團的阻撓而重蹈5年前“非公36條”的覆轍。

    民間資本要進入交通、電信、能源行業(yè)、市政公用事業(yè)等非傳統(tǒng)民營經(jīng)濟領域，不僅僅是簡單的市場準入問題，還涉及到事業(yè)單位改革、社會體制改革等一系列棘手問題，因此未來會有各種體制改革的相關政策陸續(xù)出臺。

    即便是民間資本在各項細則的鼓勵下進入國家引導的各種領域，之后能否健康發(fā)展，也還需政府進一步的考查，以及對各項扶持政策持續(xù)的調(diào)整和完善。鼓勵民間資本進入實體經(jīng)濟還需要細化后續(xù)的扶持政策，未來或出臺對民間資本給予稅收優(yōu)惠的政策。