土地財(cái)政弊端凸顯 能否打破政府對(duì)土地的壟斷

    土地財(cái)政可持續(xù)多久

    土地都在政府手上，既然要賣出去，為什么不賣個(gè)高價(jià)呢？

    文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏

    “地王”頻現(xiàn)的2009年中國(guó)土地市場(chǎng)，一掃2008年的“流拍”陰霾，土地出讓金總金額達(dá)15000億元，同比增加140%。中國(guó)指數(shù)研究院年終盤點(diǎn)報(bào)告披露的這一數(shù)字再度引發(fā)了對(duì)地方政府是否過度依賴土地財(cái)政的擔(dān)憂與質(zhì)疑。

    自1994年分稅制改革后，各地的土地出讓金收入基本劃歸地方政府，實(shí)踐過程中逐漸演變成為了地方的“第二財(cái)政”，“土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市這一比例甚至達(dá)到80%以上”，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云很肯定地告訴本刊記者。

    在業(yè)內(nèi)人士眼中，地方政府如魚得水地依賴于土地財(cái)政，帶來(lái)了城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和土地的浪費(fèi)，很多城市陷入了“占地—賣地—占地”的怪圈，而土地價(jià)格的飚升也推動(dòng)了房?jī)r(jià)的居高不下。為了抑制地方政府的賣地沖動(dòng)，有消息說中央擬上收一部分土地出讓金，但國(guó)土資源部相關(guān)人士對(duì)記者表示，早就有過這樣的建議，并沒有聽說進(jìn)入實(shí)施階段。

    上一次對(duì)土地出讓金中央和地方之間再分配問題的熱議是在2007年前后，最終財(cái)政部、國(guó)土部等下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對(duì)這一問題并未涉及，規(guī)定土地出讓收支納入地方基金預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。當(dāng)時(shí)專家學(xué)者們預(yù)判這一規(guī)定將起到冷卻地方賣地?zé)崆榈淖饔茫瑥哪壳暗臓顩r來(lái)看，并沒有實(shí)現(xiàn)。

    而關(guān)于物業(yè)稅開征之后將取代土地出讓金的說法，鄒曉云表示，征收物業(yè)稅并不意味著土地出讓金繳納要被取消，土地出讓有償使用是寫入土地管理法的，而目前并沒有要修訂的意思。

    土地財(cái)政弊端凸顯

    對(duì)于土地財(cái)政的說法，到北京開會(huì)的中部某市土地局長(zhǎng)卻表示，不能籠統(tǒng)地說現(xiàn)在地方財(cái)政是土地財(cái)政。“應(yīng)該用數(shù)據(jù)說話，”這位局長(zhǎng)以他所在的城市為例說，土地出讓金收入只占財(cái)政收入的百分之十幾，“如果以土地出讓的純收益來(lái)講，這個(gè)比例就更低了”。

    “關(guān)鍵是現(xiàn)在一些地方上報(bào)到部里(國(guó)土資源部)的數(shù)據(jù)也并不準(zhǔn)確”，國(guó)土資源部相關(guān)研究人員表示。“從目前各地賣地的數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來(lái)分析，相當(dāng)部分城市的土地出讓金占地方財(cái)政收入比例，至少在50%以上”。

    很多地方都有每年完成多少的賣地收入的任務(wù)。這位研究人員表示，讓他驚訝的是，甚至一些一線城市也都有賣地指標(biāo)。

    對(duì)于地方政府倚重賣地收入的狀況，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社曾明確表示，“土地是重要的資源，也是非常重要的資產(chǎn)。通過土地的有償出讓，確實(shí)為城市的發(fā)展建設(shè)積累了部分資金。”但他同時(shí)表示，國(guó)土部門已經(jīng)注意到一些地方政府過分依賴土地收入的現(xiàn)象。

    事實(shí)上，一些地方政府過分依賴土地收入的負(fù)面影響越來(lái)越明顯。一方面，很多城市政府將盡量多賣地作為第一選擇，帶來(lái)了城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和土地的浪費(fèi)。另一方面，為了獲得高收入，政府希望將地價(jià)確定在一個(gè)高位上。這最后影響到了土地市場(chǎng)的正常運(yùn)行，影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)，助長(zhǎng)了房?jī)r(jià)的飚升。

    在獲得土地出讓金的同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮還帶來(lái)了稅收的增長(zhǎng)。一些城市政府的財(cái)政收入中一半以上與房地產(chǎn)相關(guān)，成為影響中央調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)成效并不顯著的重要原因之一。

    而“獲益于土地”的地方政府，也因此有了足夠的“土地沖動(dòng)”。雖經(jīng)幾番嚴(yán)查行動(dòng)，依然存在建設(shè)用地總量增長(zhǎng)太快、工業(yè)用地過度擴(kuò)張、違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。

    土地出讓金部分收歸中央？

    從2007年1月1日起實(shí)施的土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，對(duì)土地出讓金的使用范圍作出了明確的規(guī)定，主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。

    事實(shí)上，“地方政府的很大一部分土地出讓金收入又投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，帶來(lái)新的土地價(jià)格上升，形成新的可以賣更高價(jià)格的地。錢從土地上來(lái)再花到土地上，只不過雪球越滾越大”，鄒曉云指出，“關(guān)鍵是這一股擴(kuò)張的力量不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的內(nèi)生的需求力量，而是地方政府劃定一個(gè)需求目標(biāo)，再根據(jù)此目標(biāo)賣地，最后形成城市范圍無(wú)序擴(kuò)張，惡性循環(huán)。

    “香港的土地收益占政府的財(cái)政收入的比例也不小，但不同的是，香港不是根據(jù)政府需要多少錢設(shè)定賣地指標(biāo)，而是有人需要買地，政府通過出讓得到錢?！编u曉云表示，“這樣買地的人是有實(shí)實(shí)在在的需求的，資金也是有充分保障的。而內(nèi)地一些城市的情況是不知道你有錢沒錢，先做好地，最后必須要賣出去?！?/p>

    “本來(lái)，按說每年的土地供應(yīng)都有計(jì)劃”，一位不愿透露姓名的開發(fā)商表示，“但是非常不明確，而且變數(shù)很多，客觀來(lái)看，計(jì)劃數(shù)據(jù)本身就依據(jù)不夠。”

    “關(guān)鍵在于這并不是可持續(xù)，這并不能成為地方政府長(zhǎng)久的穩(wěn)定的收入來(lái)源”，受訪的專家指出，“一旦地方土地收益大幅縮水，將導(dǎo)致地方財(cái)政難以為繼?！?/p>

    這樣的擔(dān)心在2008年得到印證。由于全球金融危機(jī)的影響，地方政府土地出讓金收入減少，一些工程項(xiàng)目資金缺少保障。例如廉租房的建設(shè)?！岸?0年的土地出讓收益，提早一次性花光，寅吃卯糧，不利于可持續(xù)發(fā)展?！鄙鲜鰧＜抑赋觯八?，學(xué)者們建議，將土地出讓金部分上收中央，以抑制地方的賣地沖動(dòng)?！?/p>

    中國(guó)向城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用者征費(fèi)的制度始于1987年。當(dāng)時(shí)的土地使用費(fèi)作為地方稅的一個(gè)變種，主要用于地方城鎮(zhèn)建設(shè)和維護(hù)，而中央并未從中獲利。

    1988年11月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開始將土地使用費(fèi)改為土地使用稅，按年收取，每平方米從0.2元到10元不等。中央和地方政府按5:5分成。土地使用稅的征收大大改善了中央政府和地方政府的財(cái)政狀況。但一些地方出現(xiàn)少交、瞞交部分土地使用稅的現(xiàn)象。

    1989年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，規(guī)定凡進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上交財(cái)政，其中40%上交中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政。主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，?？顚Ｓ?。

    兩個(gè)月后，中央提取的比例降至32%。財(cái)政部公布《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入全部上交財(cái)政，其中先由取得收入的城市財(cái)政部門留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40%上交中央財(cái)政，60%留歸城市財(cái)政部門，實(shí)行收支兩條線方式管理。

    但一些地方政府隱瞞土地出讓收入的現(xiàn)象嚴(yán)重，中央提取部分難以落實(shí)。

    1992年，財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理工作的通知》，要求地方政府按規(guī)定向中央財(cái)政上交國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。

    半年后，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，并將上交中央財(cái)政部分的比例，下調(diào)為5%。

    1994年實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的“第二財(cái)政”。

    2006年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，明確了國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的范圍，要求加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入征收管理；將土地出讓收支納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。

    能否打破政府對(duì)土地的壟斷

    政府希望賣更多的地，獲得更多的土地出讓收入，但是如果供應(yīng)量大的話，應(yīng)該不會(huì)制造出高價(jià)“地王”；為什么在一些城市還會(huì)頻頻刷新土地拍賣紀(jì)錄呢？鄒曉云表示，這看似矛盾的背后，實(shí)際上是政府對(duì)土地的壟斷在支撐。

    對(duì)于一些專家認(rèn)為由于分稅制的影響，地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，財(cái)政收入捉襟見肘，促使地方政府賣地謀求資金的說法，鄒曉云并不完全贊同。在他看來(lái)，實(shí)際上分稅制并不是地方政府賣地的根本原因。“即使稅收收入多，地方政府還是會(huì)賣地。按照現(xiàn)在的機(jī)制，土地都儲(chǔ)備在政府手中，必須通過賣的方式供應(yīng)出去。既然要賣，為什么不賣個(gè)高價(jià)呢？土地收入使用起來(lái)又很方便，何樂而不為呢？”

    鄒曉云建議，改革土地財(cái)政可以從兩個(gè)方面入手：一是減少政府控制土地的數(shù)量，降低政府對(duì)土地出讓的壟斷，讓土地使用權(quán)自由買賣；二是政府每年在交易或者使用過程中征收土地稅。“政府手上沒有了土地，不能通過賣地掙錢，就會(huì)盡量使用稅收的方式去找錢”。

    鄒曉云表示，土地收益分配制度改革不能再走稅收由中央控制多數(shù)的老路。土地雖然名義上為國(guó)有，但終究是地方資源，應(yīng)該為地方所用，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要的作用。土地收益也應(yīng)該由地方所享有。但地方所有決不是地方政府所有。

    “另外，要改革目前的土地供應(yīng)機(jī)制”，鄒曉云指出，目前的狀況是基本不明確每年的土地供應(yīng)量是多少，有的地方會(huì)有供應(yīng)面積的公布，但不知道具體位置在哪里，分成多少幅地來(lái)供應(yīng)，信息不對(duì)稱就會(huì)造成價(jià)格的上漲。建議以季度集中供地或者定期供地的方式來(lái)減少這種人為的“地荒”。

    據(jù)悉，國(guó)土資源部擬出臺(tái)《國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范》，按照編制規(guī)范，地方政府要編制全年的供地方向、各個(gè)地塊的用途、拍賣時(shí)間等計(jì)劃，“但是，地方政府也不一定會(huì)認(rèn)真執(zhí)行”，有受訪專家指出。

    鄒曉云強(qiáng)調(diào)，還應(yīng)按照逐步縮小征地范圍的改革路徑，將城市規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地區(qū)分公益和非公益用途。公益用途仍可以實(shí)行征地，非公益用途應(yīng)該逐步引入集體和農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體，讓農(nóng)民和集體參與到土地收益的分配當(dāng)中來(lái)。