穩(wěn)定房?jī)r(jià)需要徹底改革

    ——訪中共中央黨校政策研究室副主任周天勇

    進(jìn)行修補(bǔ)性改革，積累的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，越積越重，最后改革越來(lái)越難，因此——

    周天勇認(rèn)為，中國(guó)的土地資源配置方式，是行政主導(dǎo)與市場(chǎng)為輔的行政體制，而不是真正的市場(chǎng)配置資源體制。所以，從政府利益出發(fā)的、以“行政市場(chǎng)”為主導(dǎo)的土地資源配置方式，實(shí)際上就構(gòu)成了推高地價(jià)和房?jī)r(jià)的機(jī)制，不打破這種推高房?jī)r(jià)的機(jī)制，房?jī)r(jià)飆升的問(wèn)題就不好解決。當(dāng)前的政策重點(diǎn)應(yīng)該是，改革政府對(duì)土地的寡頭壟斷，形成土地供應(yīng)的多個(gè)主體；改革土地“使用年期物權(quán)”，形成穩(wěn)定的土地物權(quán)；推行三大稅收制度改革，扭轉(zhuǎn)地方財(cái)政收入渠道。

    ■本報(bào)記者  岳振

    ４月１７日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》國(guó)發(fā)〔２０１０〕１０號(hào)對(duì)外公布。在這份被民間稱為“新國(guó)十條”的通知中，再次明確了一個(gè)事實(shí)：“近期部分城市房?jī)r(jià)、地價(jià)又出現(xiàn)過(guò)快上漲勢(shì)頭，投機(jī)性購(gòu)房再度活躍。”

    通知稱，住房問(wèn)題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要民生問(wèn)題。這一點(diǎn)，被中共中央黨校政策研究室副主任周天勇教授稱為“居住不安全問(wèn)題”，必須盡快解決。

    ４月２０日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者在中央黨校就“新國(guó)十條”的相關(guān)問(wèn)題對(duì)周天勇進(jìn)行了采訪。當(dāng)被問(wèn)及對(duì)“新國(guó)十條”的效果有何預(yù)期時(shí)，他并未給出明確的結(jié)論，而是反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)觀點(diǎn)：改革不徹底，推高房?jī)r(jià)的機(jī)制不打破，房?jī)r(jià)飆升的問(wèn)題就不好解決。

    讓百姓安居樂(lè)業(yè)才是真正關(guān)注民生

    “社會(huì)主義社會(huì)老百姓的民生，一是就業(yè)，二是安定，還有養(yǎng)老，醫(yī)療等，所以，‘新國(guó)十條’里面提出來(lái)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。”周天勇說(shuō)。

    “要把傳統(tǒng)的不安定問(wèn)題與轉(zhuǎn)型社會(huì)中的不安定問(wèn)題區(qū)別開來(lái)。”周天勇認(rèn)為，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，最大的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題就是災(zāi)害和饑荒；現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)生糧食不安全的幾率越來(lái)越小，但是由于大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，居住不安全問(wèn)題發(fā)生的幾率越來(lái)越大。

    而現(xiàn)代“居住不安全問(wèn)題”主要來(lái)自三個(gè)方面，由于房?jī)r(jià)過(guò)高，大量城鎮(zhèn)新增人口和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的居住需求得不到滿足；大量工薪階層購(gòu)房貸款壓力大，造成工作上的緊張和生活上的焦慮，而一旦經(jīng)濟(jì)不景氣，造成失業(yè)等，會(huì)導(dǎo)致事實(shí)上的家庭破產(chǎn)；租房者負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重，在城鎮(zhèn)形成繳租的勞動(dòng)人群和吃租的食利階層，兩極分化加劇。

    上述問(wèn)題如果處理不好，“會(huì)形成嚴(yán)重的社會(huì)不安定問(wèn)題，所以，無(wú)論是從高層次——社會(huì)主義共同富裕的目標(biāo)來(lái)看，還是從低層次——穩(wěn)定社會(huì)的目標(biāo)來(lái)看，高房?jī)r(jià)問(wèn)題都必須解決。”

    據(jù)周天勇掌握的數(shù)據(jù)，如果不對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行控制，２０１０年居民的房?jī)r(jià)收入比將會(huì)接近１０，城鎮(zhèn)需要房子但買不起房子的人占比將達(dá)到８５％—９０％，“這是非常可怕的，這樣的住房貧富差距格局在世界上都是罕見的，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的房?jī)r(jià)收入比在３—６之間，７以上老百姓就買不起房了。”    土地資源配置不合理推高地價(jià)和房?jī)r(jià)

    中國(guó)當(dāng)前正在急速推進(jìn)城市化，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型需要對(duì)大量土地進(jìn)行再分配。但人多地少與城市土地需求巨大，構(gòu)成了一個(gè)“兩難”；從遠(yuǎn)期看，城市化應(yīng)該是節(jié)約土地，但從近期看，則是需要大量占用土地，這又是一個(gè)“兩難”。

    對(duì)于這兩個(gè)“兩難”的出現(xiàn)，需要從土地總供給方面找原因。周天勇的解釋是，由行政力量控制的土地分配，造成對(duì)住宅建設(shè)用地的長(zhǎng)期供應(yīng)不足。而地方政府出于土地財(cái)政利益考慮，進(jìn)行土地儲(chǔ)備，征而不建或征而不賣，政府大量囤地等待高價(jià)出手。有些地方把土地大量賣給開發(fā)商，開發(fā)商再賣地，形成開發(fā)商的二級(jí)壟斷。

    如此，就形成了住宅土地供應(yīng)總量與需求總量的巨大缺口，導(dǎo)致土地價(jià)格的不斷攀升，而且地價(jià)推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，房?jī)r(jià)拉動(dòng)地價(jià)上升，形成房?jī)r(jià)和地價(jià)互相推動(dòng)上升的惡性循環(huán)。

    處于“行政主導(dǎo)”下的中國(guó)住宅土地市場(chǎng)，一方為政府的高度行政寡頭壟斷（供方），一方為多個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體（需方）。政府壟斷定價(jià)機(jī)制，買賣方式是招拍掛，結(jié)果是價(jià)高者得，“地王”頻現(xiàn)。在土地出讓金問(wèn)題上，７０年的租金，一年收回，在財(cái)政上沒(méi)有可持續(xù)性。

    周天勇認(rèn)為，地方政府在房地方面收取的稅費(fèi)過(guò)于繁雜。從２００７年的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，各種稅費(fèi)占全國(guó)平均房?jī)r(jià)的比例已接近５０％。而房地財(cái)政實(shí)際上已是地方政府最重要的收入來(lái)源，“２００７年單是土地出讓金和六項(xiàng)有關(guān)稅收（不包括收費(fèi)），就占地方政府總收入的４０．２３％，估計(jì)２００９年在４５％—５０％之間。”

    “中國(guó)的土地資源配置方式，是行政主導(dǎo)與市場(chǎng)為輔的行政體制，而不是真正的市場(chǎng)配置資源體制。所以，從政府利益出發(fā)的、以“行政市場(chǎng)”為主導(dǎo)的土地資源配置方式，實(shí)際上就構(gòu)成了推高地價(jià)和房?jī)r(jià)的機(jī)制。”周天勇說(shuō)。

    另外，投資投機(jī)和積累財(cái)產(chǎn)性的房屋需求，也是導(dǎo)致房?jī)r(jià)和地價(jià)輪番上升的重要原因。“美國(guó)的土地條件比中國(guó)要好，但是他們的中產(chǎn)階級(jí)擁有第二套房的人很少，就是因?yàn)橛蟹慨a(chǎn)稅。” 

    政府與市場(chǎng)在住房問(wèn)題上能做什么

    政府在住房市場(chǎng)應(yīng)扮演什么角色，政府可以把民眾的住房問(wèn)題一肩扛下來(lái)嗎？周天勇的回答是：不可能。

    他的理由有三：第一，中國(guó)未來(lái)住房需求巨大，如果不控制房?jī)r(jià)收入比，大量人口根本沒(méi)有能力買房。第二，從中國(guó)當(dāng)前的生產(chǎn)力水平來(lái)看，政府沒(méi)有能力把幾億人口的居住問(wèn)題承擔(dān)起來(lái)。第三，中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)都很重，如果再負(fù)擔(dān)民眾住房，不現(xiàn)實(shí)。

    他提醒說(shuō)：“我們要吸取拉美一些地區(qū)福利早熟的教訓(xùn)，政府給民眾承諾太多，最后不得不借債，發(fā)票子，最終造成惡性通貨膨脹，金融體系崩潰，政府破產(chǎn)。”

    那么中國(guó)怎么辦？周天勇建議，一少部分高端收入者的住房完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，另一少部分人的住房問(wèn)題，政府通過(guò)廉租房的形式來(lái)解決，而大部分工薪階層的住房問(wèn)題，也要通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)解決，但是政府要做兩件事：一是要對(duì)這部分人的住房進(jìn)行價(jià)格控制；二是要通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)，提高收入，來(lái)培養(yǎng)他們的買房能力。

    改革要徹底，不能修修補(bǔ)補(bǔ)

    “如果不徹底改革，財(cái)政渠道改變不了，地方財(cái)政還得靠賣地、推高地價(jià)的辦法來(lái)解決。從銀行信貸方面來(lái)講，投資客可以通過(guò)各種手段套取銀行貸款，也可用個(gè)人資金甚至地下錢莊的資金在樓市投機(jī)，監(jiān)管漏洞太大。”周天勇認(rèn)為，這是目前對(duì)土地招拍掛制度和信貸制度進(jìn)行修補(bǔ)性改革的兩大危害。

    特別需要注意的是，“進(jìn)行修補(bǔ)性改革，積累的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，越積越重，最后改革越來(lái)越難。”

    周天勇提出的徹底改革主要涉及四個(gè)方面，即改革政府對(duì)土地的寡頭壟斷，形成土地供應(yīng)的多個(gè)主體；延長(zhǎng)土地使用年期，形成穩(wěn)定的土地物權(quán)；改革稅收和地方房地財(cái)政體制，扭轉(zhuǎn)收入渠道；解決城鄉(xiāng)兩棲居住問(wèn)題。

    第一，改變目前政府一家賣地的高度寡頭壟斷市場(chǎng)，形成土地供應(yīng)的多個(gè)主體。允許城鎮(zhèn)國(guó)有集體土地平等進(jìn)入市場(chǎng)，只要符合規(guī)劃，不再經(jīng)過(guò)征用；允許土地使用權(quán)所有者（法人）到市場(chǎng)掛牌交易。

    第二，延長(zhǎng)土地使用年期，形成穩(wěn)定的土地物權(quán)，解決土地出讓的接續(xù)問(wèn)題。住宅用地可擁有２００年使用期，商用地可擁有１００年的使用期，以此解決有些土地使用權(quán)即將到期而無(wú)法交易的問(wèn)題。

    第三，改革稅收和地方房地財(cái)政體制，扭轉(zhuǎn)收入渠道。簡(jiǎn)化征收各種房地稅費(fèi)，改為三種稅：房地產(chǎn)交易增值稅（把土地出讓金改為增值稅，房產(chǎn)交易也征收增值稅），房產(chǎn)稅，因占地過(guò)多的土地使用稅。

    因?yàn)橥恋刎?cái)政的不可持續(xù)，當(dāng)前的“土地財(cái)政為未來(lái)的地方財(cái)政埋下很大隱患，”周天勇建議把上述三項(xiàng)稅改為地方稅，如此，便把不可持續(xù)的土地財(cái)政，變?yōu)榭沙掷m(xù)的日益增長(zhǎng)的地方財(cái)政。

    對(duì)于房產(chǎn)稅的征收辦法，周天勇建議，“應(yīng)該先在住宅上開征，哪怕開始稅率低一些”。開征房產(chǎn)稅的稅率不要中央決定，而由地方?jīng)Q定。對(duì)低端收入者的房產(chǎn)稅，在合理的面積范圍內(nèi)，政府要進(jìn)行補(bǔ)貼，先征后補(bǔ)，但不能免。對(duì)其他收入超面積居住的人群進(jìn)行累進(jìn)征稅。當(dāng)然，考慮到工薪階層的負(fù)擔(dān)，開征房產(chǎn)稅要以適當(dāng)增加其工資為前提，對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、自收自支機(jī)構(gòu)等的人員增加工資或補(bǔ)貼。

    按周天勇的計(jì)算，現(xiàn)在不算小產(chǎn)權(quán)房，全國(guó)商品房面積總共大約２００億平方米，如果按照全國(guó)平均價(jià)格５０００元每平方米計(jì)算，那就是１００萬(wàn)億的資產(chǎn)，如按照１％征房產(chǎn)稅，就是１萬(wàn)億，再加上土地和房產(chǎn)交易增值稅，以及占地過(guò)多的土地使用稅，總共約１．５萬(wàn)億，“這樣就能把地方土地財(cái)政替換過(guò)來(lái)了。”

    第四，解決城鄉(xiāng)兩棲居住問(wèn)題。

    周天勇說(shuō)，對(duì)于工礦、交通、水利用地，要通過(guò)征用，要么政府給安置房，要么給貨幣，總之要讓被征地的這部分人有房住，但不能讓其在城鄉(xiāng)都有房子。對(duì)于邊遠(yuǎn)山區(qū)的宅基地，應(yīng)設(shè)立村莊整治基金，或者宅基地復(fù)墾基金，建立宅基地退出機(jī)制。

    但是，上述改革也面臨一些困難，例如，征稅時(shí)如何衡量一線城市和二三線城市的房?jī)r(jià)差距問(wèn)題；小產(chǎn)權(quán)房和大產(chǎn)權(quán)房的征稅問(wèn)題；央產(chǎn)房、房改房、普通商品房的征稅平衡問(wèn)題；土地出讓期限不等的商品房征稅問(wèn)題，等等。“很難找到一個(gè)各方都滿意的方案，現(xiàn)在只能是快刀斬亂麻。”

    另外，必須有配套改革措施，需要開展全國(guó)性的房產(chǎn)普查，對(duì)城鄉(xiāng)居民房產(chǎn)（包括小產(chǎn)權(quán)房）進(jìn)行登記，建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。由稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置房屋的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，等等。

    “通過(guò)這樣的改革，從根本上把房?jī)r(jià)穩(wěn)定下來(lái)。”周天勇說(shuō)，通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)，提高居民收入，使大量的工薪階層和一部分農(nóng)民工通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決居住問(wèn)題。２０年３０年后，使大部分人能住上房，避免出現(xiàn)住房?jī)蓸O分化，在房地產(chǎn)領(lǐng)域形成共同富裕、人民安居樂(lè)業(yè)的局面。